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      電網體制改革是本輪電改需要完成的基本任務
      點擊次數:328  更新時間:2019-07-04  【打印此頁】  【關閉
      一、引言
      電力體制主要包括“發電體制”“電網體制”“電力調度體制”等基本內容。由于“基本”,其中的任一項內容在改革中都不應當被忽視或遺漏。

      上一輪電改將“廠網合一”的體制改為“廠網分開”,可以說完成了發電體制的改革。順理成章,電網體制以及電力調度體制的改革,即成為本輪電改需要完成的基本任務。事實上,中央《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號文)中關于“管住中間、放開兩頭”的改革思路、重新定位電網企業功能的決策、繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究的要求等內容,不僅明確將電網體制改革納入到本輪電改之中,而且確定了改革的方向和主要原則。

      然而4年來,電改的重點基本都放在了電力市場相關機制的建立上,比如輸配電價改革、組建電力交易中心、售電側改革、增量配電業務改革試點、電力現貨交易等,這些無疑都是必要和無可厚非的。但問題是機制的建立需要體制的支撐,如果兩者的改革不同步,那么機制的改革也很難收到預期的效果,電力市場的公平公正性也很難得到保證。

      特別需要指出的是,我國本輪電改是在能源轉型成為世界潮流的大背景下進行的(有別于上一輪電改和其他國家已進行的電改)。這一背景特點賦予了本輪電改新的時代使命:就是必須將有利于促進能源轉型作為改革的一個出發點和落腳點,因此,電網體制的改革顯得尤其重要。

      本文根據改革的市場化方向,結合能源轉型的要求,對如何構建符合我國國情的電網體制提出了建議。

      二、能源轉型要求重塑電網

      可再生能源絕大部分需要轉換成電能后才能利用,因此能源轉型的成功,很大程度上取決于能否實現傳統電網的變革,重塑一個與低慣量、小型化、分散化可再生能源相適應的新型電網,以及與之相鋪相成的綜合能源系統。2018年8月在美國波特蘭市召開的電氣與電子工程師協會電力與能源學會年會(IEEE PES),將 “重新構想電網(Re-imaging the Electric Grid)”列為了大會主題,共約3400余名來自世界各地的電力與能源領域的研究人員和工程師參加了會議,說明傳統電網的變革或重塑已成為各國能源工作者的共識和世界潮流。

      變革或重塑電網,國內基本上有兩種不同的路線。

      一種是改良的路線,即保持電網的“立體、塔型”結構不變,堅持按照傳統電網不斷提升電壓等級的發展思路,建設交流特高壓電網,繼續增加“塔”的高度,進一步提高電網的集中度和垂直度。與此同時,進行電網的智能化改造和建設,為電網穿上一件時髦的智能化外衣,稱之為“堅強智能電網”。

      另一種是革新的路線,即完全改變傳統電網的發展模式,通過在配電網內建設以智能電網(smart grid)為核心的能源互聯網,實現配電網的有源化、局域化,協同化,使配電網由被動的無源網變為主動的有源網,成為具有相對獨立性的局域電網。同時廣泛采用包括柔性直流在內的電力電子、儲能等新技術,共同推動電網向分布式、扁平化方向發展,最終形成多分區輸電網(樞紐電網)加有源配電網(局域電網)的網絡形態(模式)。

      前一種路線提出的“堅強智能電網”,其實是一個不夠專業的概念。電網的脆弱性是與生俱來的,世界上根本不存在“堅強電網”,電網的智能化無法改變電網的電氣特性,也不能避免電網的電氣穩定性遭受自然災害或人為破壞的風險。并非電壓越高電網越堅強,交流特高壓電網因具有難以克服的寄生性,不僅沒有降低電網的脆弱性,反而增大了安全風險。由于片面依賴電從遠方來,既增加了能源轉型成本,又延緩了能源轉型的進程。

      后一種路線建設的分布式、扁平化電網,是根據可再生能源的自然稟賦,遵循電網分區就近平衡規律,對傳統電網進行的具有顛覆性的變革,它不僅可以極大降低電網的脆弱性,避免大面積停電的風險,還因為鼓勵和支持電力消費者同時成為電力生產者,進行能源轉型的“人民戰爭”,結果將大大加快能源轉型的步伐。

      電網的重塑實際上包括兩個不同層次的內容:一個是建立電網新的技術模式,另一個是建立與這個模式相適應的電網體制,兩者相輔相成,而后者正是本輪電改需要完成的一個具有時代意義的課題。

      三、增量配電業務改革試點的啟示

      增量配電業務改革無疑是本輪電改的一個亮點。但試點項目自啟動以來,遇到不少困難和阻力,推進緩慢,未能按照計劃的時間表完成相關工作并達到預期效果。存在的問題主要表現在三個方面:

      一是一些地方政府和電網企業在改革關鍵問題、關鍵環節上認識不到位,與中央改革精神存在偏差,配售電業務向社會放開的要求未得到有效落實:

      二是一些試點項目在供電區域劃分、接入系統等環節受到電網企業阻擾,遲遲難以落地;

      三是一些地方的電網企業利用主業資源開展售電業務,影響市場公平競爭。盡管國家發展改革委和能源局采取了約談相關省份、建立每月通報和直接聯系制度、派遣調研組檢查督導等措施,但試點工作的進展仍不理想。

      增量配電業務改革試點遇到的上述問題其實是難免的,因為這項試點是在基本保持電網原來管理體制不變的條件下進行的。通過試點的實踐,至少可以得到以下兩點啟示:

      1、必須在體制設計的科學性、合理性上下功夫。體制具有基礎性、決定性的作用,好的體制加上好的機制,能夠最大限度激發各方的主動性和積極性,不需要外力推動,依靠內生動力即可按照改革預定方向前進并快速達到目標。如果體制沒有設計好,就好像修了一條南低北高的引水渠,卻指望南邊的水能自然流到北邊去一樣,是不可能的。電網體制不變,電網公司本質上仍舊是一個配售電領域的競爭者,在這樣的前提下,要求其為自己的競爭對手全心全意做好各項服務工作,是一種不合情理和不切實際的想法。

      2、應當讓參與改革的各方都真正知曉改革的方向和最終達到的目標。增量配電業務改革試點存在認識不到位的問題,實際上反映出來的是人們看不清該項改革的方向和目標,不僅是一些地方政府和電網企業,包括所有投資人也都存在這個問題,相當程度上影響了人們的改革信心。沒有人知道增量配電業務改革試點何時為止?也沒人知道試點結束之后會出現什么樣的情景?現在到了必須回答這一問題的時候了。

      從電力體制改革全局看,增量配電業務改革試點應是電網輸配分開的一個序幕,如果這項改革試點最終沒能導致輸配分開,那它基本上是沒有意義的。試想想,如果改革最終的結局是:存量配電網及其售電業務都由電網企業掌控,增量配電網及其售電業務都由社會資本掌控。這樣的結局似乎很理想,但它只有在增量配電網都是孤立的局域電網條件下,才是一種合理可行的模式。事實上,幾乎所有的增量配電網都要依靠電網企業掌控的輸電網供電,存量配電網與增量配電網之間的“比較性競爭”,是在條件不對等的情況下進行的,無法保證公平公正。更大的問題是相當數量的增量配電網實際上是存量的延伸,其建設和運營對存量具有很強的依賴性??梢钥隙ㄔ圏c的最終結果,只可能是很小一部分增量配電網由社會資本參股或控股。顯然,增量配電業務改革試點需要統籌謀劃,明確遠期目標,孤立單純的改革試點沒有太大價值,也很難取得成功。

      四、適合我國國情的電網體制模式

      中央《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發【2015】9號文),要求“繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究”,指的正是電網體制改革的問題。

      “深化研究”應當理解為:電網體制改革的具體方案結合改革的實踐,在本輪電改中適時提出并實施(很難想象這個問題還要留給第三輪電力體制改革去解決)。事實上4年來,以改革暴露的問題為導向,經過反復研究探索,電網體制改革的方案已經清晰地呈現在人們面前:這就是“輸配分開+區域(輸)電網”模式。具體地說,就是縱向實行“輸配分開”(真正放開電網的另一頭),橫向成立6個左右具有法人資格的區域輸電網公司,省級輸電網的實體地位不變。國家電網公司在改變功能的前提下可繼續保留,主要職責為建設運營區域電網間輸電聯絡線路、從技術上協調各區域電網的電力平衡、參與國外電網建設等。存量配電網,可采取特許經營的方式,經過招投標等必要程序,按適當比例劃分給中央和地方的發電集團、有關能源公司,以及獨立的配售電公司,同時根據具體情況進行混合所有制改革,更大規模引入社會資本。

      這并非標新立異的構想,基本是上一輪電改準備實施而未實施的方案,只不過在今天能源轉型的大背景下,人們對它的必要性和重要性認識得更深刻了。

      1、電網企業不能一家獨大。國營企業做大做強是應該的,但做大絕不是一家獨大,而是一個群體的壯大。電網具有自然壟斷特性,但不等于說電網企業可以一家獨大,這既不符合市場化的要求,也不符合電網技術規律。電網可以擴大聯網規模,但并不意味著電網企業的規模也要隨之擴大。比如歐洲電網是一個很大的互聯電網,但它并不是一個電網企業,其中各國的國家電網(公司)規模,少數與我國一個省相當,多數還不及。

      競爭是促進技術進步、提高效率最有效的手段。電網不能進行“對抗性競爭”,但可以創造條件進行“比較性競爭”。通過對電網體制的科學設計,將全國電網適當分為幾個規模大體相當的區域電網,可形成一種“比較競爭”的態勢,有利于在政府的監管下,互相學習,互相借鑒,取長補短,共同進步(在公有制條件下, “比較競爭”無疑是一種重要的市場競爭方式)。

      多年的實踐說明,電網企業一家獨大對于提高電網效率和效益,實現電網的高質量發展十分不利。比如交流特高壓工程不僅造價昂貴、效率低下、環境代價高、安全風險大,而且與現代電網發展方向背道而馳,本應避免卻未能避免,一個重要原因就是電網企業一家獨大的體制,強勢營造了一個萬馬齊喑的學術氛圍,以感性化的宣傳代替了專業、理性、客觀、科學的論證,導致了今天我國電網的遺憾局面。慶幸的是獨立管理的南方電網,經過客觀、深入的技術經濟比較,放棄了采用交流特高壓輸電和建網的方案,說明體制對決策具有決定性的影響??梢钥隙?,如果一直堅持區域電網的管理體制,交流特高壓在其它區域電網也是可以避免的。

      2、輸配分開是符合國情的正確選擇。國情是多方面的,電力體制改革需要重點考慮的國情:一是我國傳統文化人情味濃,民眾的法治觀念還相對薄弱;二是在國家大電網之外,存在著數量十分可觀的用戶自建配電網;三是我國人口眾多,就業壓力大。

      (1)電網體制改革方案的優劣不能憑主觀判斷,必須靠實踐檢驗。在要求電網企業重新定位,改變營運模式,只收取經政府核定的過網費的同時,又允許電網企業成立具有法人資格的售電公司經營售電,盡管要求輸配業務與售電業務分開,但在我國傳統文化背景下,這種“藕斷絲連”的“體制模式”,實踐中基本不可能為建立公平公正的電力市場貢獻正能量。

      (2)據調查推測,網外配電資產的總量比大電網現有資產的總規模還要大得多,出現這種情況至少說明4個問題:一是國家大電網內輸電網和配電網的投資比例嚴重失衡,配電網的建設長期被嚴重忽視了;二是配電網由于數量很大,資金的需求也十分巨大,現行電網的投融資機制,無法滿足配電網建設的需要,社會資本早就以非市場化的方式,大規模、被動地進入了配電領域;三是大電網的現行管理體制,大大拉開了電網與地方經濟的距離,迫使地方政府和企業不得不自建配電網并無償移交給電網企業;四是說明被動的“輸配分開”其實早已存在,由于是被動的,配電網不可避免存在諸如利用率低、能損大、服務質量差、電價高等問題。這4個問題都表明,現行電網體制已經到了非改革不可的時候了,改革最好的選擇就是按照市場化的要求建立輸配分開體制??梢灶A期,輸配分開后配電網將更加貼近各企業用戶,社會的營商環境會因此得到大的改善,那種由企業被動自建配電網,然后無償移交給電網企業的嚴重違背市場規律的行為,就再也不會發生了。

      (3)輸配分開后形成“中央政府管輸電,地方政府管配電”的格局,實質上是在電力行業進行的最大最有效的放權,結果必然為配電網的混合所有制改革打開廣闊前景,吸引更多的社會資本參與配電網建設。配電網是能源互聯網建設的主戰場,大量社會資本的進入必將掀起一個能源互聯網建設的高潮,從而創造出無數就業崗位,為我國經濟轉型和高質量發展注入新的活力。

      3、 輸配分開也是能源轉型的客觀要求。能源轉型的成功依賴于電網的重塑,而電網重塑的重點在配電網。電網向著扁平化、分布式方向發展的過程,是配電網不斷由被動變為主動的過程,在這個過程中配電網內分布式能源比例將不斷增長,多數配電網可超過自身用電負荷的20%,相當一部分可以超過50%,有的還可超過100%。在此基礎上進行的能源互聯網建設,將使配電網進一步局域化、市場化,在能源轉型中發揮越來越重要的作用。配電網的這一由能源轉型導致的變革是輸配分開的深層次原因,因為能源轉型以及相應的電網技術模式代表新的生產力,而電網體制代表生產關系,電網體制的變革,正是生產關系必須適應生產力發展規律作用的結果。

      五、關于我國的電力市場體系

      與“輸配分開+區域(輸)電網”的電網體制對應,我國將形成4個層級的電力市場:即垮區域電力交易市場、區域電力交易市場、省級電力交易市場和配網電力交易市場(微平衡電力交易市場),共同組成我國完整的電力市場體系。它們分別依托跨區輸電線路、區域輸電網、省輸電網和配電網。各級市場相互協調配合,共同完成服務用戶的目標。

      4個市場中,有源配電網的微平衡交易市場情況最為特殊。在這個市場里有兩種運營模式:一是一體化模式,即配電網公司擁有該配電網全部資產,并負責整個配電網的發、配、售業務以及保底任務。在這種模式下,該配電網實際上可以看成是一個放大的微電網,內部可按照微電網的做法進行直接協商交易,對外可作為一個市場主體,參與各級市場交易。二是多元協同模式,即配電網內存在其它售電公司和(或)分布式電源、微電網等公司。第一種模式具有較大優勢,雖然形成一種壟斷,但由于實行特許經營制度,每個配電網范圍又相對有限,比較性競爭激烈,加上政府監督,其負面影響完全可以得到有效限制。

      在新的電網體制下,電力調度交易體制改革不再是一個有爭議的問題。調度和交易聯系密切,實際上是一個問題的兩個方面,各自圍繞電網的運行方式提出約束條件,經協調修正,最后求得同一個解,所以兩者理想的體制是合二為一。在此基礎上也有兩種模式:一是相對獨立運行,二是仍歸屬輸電網,在輸配分開的條件下,第二種模式也是合理和可行的。

      六、結語

      以市場化方向為準繩,對照中發【2015】9號文的要求,可以看出,本輪電改目前并沒有完全運行在原來設計的軌道上。改革主要聚焦在電力市場相關機制的建立上,有意無意忽視或回避了電網體制的改革,這是極不明智的。事實上,電網體制改革正是深化改革、確保建立公平公正電力市場的關鍵一招,也是促進電網重塑和加快能源轉型的實招硬招。改革就是創新,體制改革就是體制的創新,只要政府主管部門不忘初衷,敢于擔當,在創新的時代帶頭創新,完成電網體制改革的任務是不難的。

      實踐證明,“輸配合一、一家獨大”的電網體制,已經過時了。在新的時代,無論是從市場建設、企業定位、能源轉型、國情特點、電網技術規律等任意角度看,電網的輸配都有必要分開。輸電網和配電網各有各的功能定位和發展目標,前者要建設的是一個樞紐型、平臺型、共享型的現代化電網(企業),后者要建設的則是以分布式能源為基礎的能源互聯網(企業);一個具有高度壟斷性和統一性、一個具有相對競爭性和分散性,分開治理有利于集中精力,以更精湛的專業技術,高水平實現各自的發展目標,從而為加快我國的能源轉型作出更大貢獻。
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